慈善组织与政府的边界，到底在哪儿？

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　　去年，慈善立法工作得到了民间广泛参与和讨论，各地及各个机构民间草案文本也在专家层面进行了较充分的研讨。2015年，国家立法草案开始广泛征求意见。近日，中国灵山公益慈善促进会再次举办慈善立法圆桌会议，与会专家深入探讨“慈善组织与政府间的关系”，剖析了从政府募款、慈善组织税收到慈善超市、政府购买服务等当前热点事件，希冀为慈善法提供建设性意见。

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    焦点4：慈善超市应该由谁来办

    全国慈善超市超过一万个，还有社会捐助站点与慈善超市对接起来。但他们在发展中似乎面临造血不足、功能定位单一等问题。慈善超市到底该不该政府去做?有没有固定的发展模式?

    中国社科院社会政策研究中心副主任、研究员杨团：慈善超市的公认问题是定位不清，造血不足。政府定位是多元的，既有属于社会福利的定位，又有属于慈善公益方面的定位，还希望能把志愿者也调动起来，这时候到底怎么做就有困难。

    中国社科院法学所助理研究员邓丽：慈善超市应由谁来办？第一个层面，民间一定是慈善超市的底色和本色，它是慈善事业生命力所在，也是活水源泉。第二个层面，慈善超市在法律上是什么样的形态？2013年底民政部意见中要求，慈善超市都注册成一个独立法人。现在来看，本来慈善超市就自顾不暇，这样做会雪上加霜。所以在当前慈善立法中应给慈善超市、慈善组织发展更多的创新空间。

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    上海市政协常委、原上海市民政局局长马伊里：上海的购买服务在全国开始较早，从一开始我就不是为了去培育社会组织，而是为老百姓选择更好的服务，比如居家养老，比如社会有需求但政府没服务到的领域。但后来民间有一种说法，社会组织、NGO没有资源、缺少资金，所以政府应该拿出钱来培育社会组织，这个概念是错的。如果是培育社会组织，就不是购买服务了。

    北京师范大学法学院教授刘培峰：政府购买服务界定为社会福利，应进入政府采购系统，明确公共财政预算怎么安排。目前政府购买服务是财政预算之外拿出一部分给社会组织，然后社会组织再报项目。政府购买服务，国际上有通行的理论依据。但我们是不是仔细思考一下我国政府为什么要购买服务?我看到一些政府购买服务符号化了。

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    焦点3：政府购买服务属于慈善还是福利领域

    政府购买公共服务指将原来由政府直接提供的、为社会公众服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成。近两年，由于很多新政策出台，各地政府向社会购买社会服务做了尝试和探索。但不少专家开始发问，政府购买社会服务仅仅是为了培育社会组织吗?

    惠泽人理事长翟雁：2010年以后中国各地政府大力开展购买社会组织服务。谁能够成为承接主体?我们发现不仅仅是社会组织，也包括了事业单位、企业，甚至政府基层部门。政府和民间的边界极其不清楚，混为一谈。政府购买到底是属于福利还是慈善?政府和社会组织的关系是什么?他要不要培育社会组织?

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    北京师范大学法学院讲师马剑银：企业所得税法里实际上没有区分企业和非企业，混淆了非企业组织收入的非营利性。整个慈善组织在面对慈善组织税收这一种法律规范体系时，其实没有形成一股行业的合力。我觉得行业应该有明确呼声，在法律上界定跟政府之间的关系，才能够发出关于慈善组织税收问题的声音。

    友成企业家扶贫基金会副秘书长乔栋：公益组织近几年才兴起，税收的漏洞和缺陷是必然，也是需要时间慢慢弥补的。全国各地对于民间组织和非营利组织都有一些税收优惠，但并不统一，这就需要时间，需要调研，慢慢去做。我认为慈善法只能规定一部分内容，有待于社会组织法或其他法律的互相议程，形成慈善法体系，这样才可以促进解决税收优惠等方面问题。

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    焦点2：基金会和民非的税收困境

    政府和慈善组织的关系，关键在于慈善组织提供的各类服务。慈善税收，即是其中重要问题。目前我国税法对基金会和民办非企业单位(以下简称“民非”)获得免税资格把控很严，在实际工作中有关民非在税法适用问题上的矛盾频发。一个公益组织没有税收优惠激励，与企业毫无分别，那公益组织的意义何在?

    南都公益基金会理事长徐永光：慈善税收，其实是个人、企业、还有慈善组织权利。第一，个人和企业给慈善捐赠，他可享受税前扣除权利，个人在应税所得30%以内扣除，企业12%以内扣除。第二是慈善组织免税资格的权利，即他接受捐款后出具的捐赠发票，捐赠人可以凭这个发票享受免税优惠。但非营利组织或者是公益组织的民办非企业单位基本上享受不到这个待遇。第三，慈善组织免税收入的权利。民非作为公益组织在税收待遇上和企业没有任何差别。

    除此之外，基金会的投资收入要缴企业所得税，政府购买公益组织的服务也要缴营业税。总而言之，现在的税制就是让中国的民非和基金会做不大，也做不好。

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中国劳动关系学院教授杨思斌：慈善是利用民间力量做善事，如果政府过多介入慈善活动，可能会混淆慈善救助和法定社会保障等概念。政府主要是提供规则、制度，同时进行监管，尤其侧重事后监管。同时政府是慈善组织的培育者，不仅要考量慈善组织数量增长，也要考虑其发展质量、税收优惠。我们注意到此次整个慈善立法中政府和慈善组织的权限越来越清晰，比如慈善监管是多元化、立体式，协同的监管越来越清晰。

上海市政协常委原上海市民政局局长 马伊里：我在政府部门工作31年，在慈善立法中我觉得确实应该明确政府和慈善组织的边界。这里面为什么划不清楚?我觉得因为社会福利这个概念一直没有很好地推行。很多人都以为社会福利和慈善是同一个概念，这是错误的。政府用财政的钱去做事是社会福利，老百姓用民间的钱去做就是慈善，应该在概念上界定，让社会福利堂堂正正的登场。

另外，慈善组织自身的公信力要增强，他的治理结构要增强。随着民间的力量越来越凸显，慈善立法中这一块必须设计，否则捐赠的钱给慈善组织去用，政府不放心，老百姓不放心，反过来对慈善事业公信力有损伤。

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    焦点1：政府是否有权募款和收缴善款

    谁是慈善发展的主导力量?近些年慈善风暴和救灾募款中，时常能看到政府的影子。政府在慈善事业里面的角色定位该如何?

    北京师范大学哲学与社会学学院副教授韩俊魁：在西方很多慈善立法中政府被排除在公共募捐之外。可能有三个原因：第一，涉及到公信力或者从政治考量上的挑战和风险。第二，行政上的风险，政府如果做审批，等于既当裁判员，又当运动员。第三，政府募款有一些无法逾越的障碍，比如如何消化这些资金。如果把这些钱更好用到弱势群体方面，这个成本非常高昂。另外，政府进行公众募款，有重复计税的嫌疑。

    那政府是否可以接受捐赠?我个人看法是，非紧急状态下不要做接收善款的主体，也不应当由政府背景公益组织居于垄断地位。紧急状态下是可以的，同时应当取消募款主体资格的身份限制。取消身份限制必然意味着政府职责要去加强，就要去透明信息、公开信息。